Effectifs et armement des polices municipales ont été au cœur des élections et font maintenant l’objet d’une sorte de troisième tour de bruit et de fureur s’agissant de la suppression des lanceurs de balles de défense (LBD) dans la commune de Saint-Denis par le maire, Bally Bagayoko. Les LBD leur seraient indispensables selon certains et l’avenir de la sécurité des citoyens en dépendrait. Dans un système de police parmi les plus centralisés d’Europe, et qui laisse donc une place périphérique aux polices municipales, pourquoi tant de virulence dans le débat public à leur propos ?

On peut le comprendre en regardant ce que sont en train de devenir les polices municipales en France par rapport aux autres pays de l’Union européenne. On constate chez nous le développement de leur nombre, mais aussi de leurs pouvoirs (de contrôle, de verbalisation), et de leur armement. Cela inscrit la France à rebours de la plus grande partie des pays de l’Union européenne qui ont choisi de les supprimer, et de réduire plus généralement le nombre de polices.

Dans les pays nordiques, en Angleterre et au Pays de Galles, en Écosse, aux Pays-Bas, en Belgique, au Luxembourg, en Allemagne, en Autriche, le choix a été fait de rationaliser la police et de supprimer les polices municipales armées. Même en Belgique, qui est le pays où la police est la plus décentralisée d’Europe, leur nombre a diminué. Dans bien des juridictions il n’y a plus qu’une seule police, aux Pays-Bas, au Danemark, dans chaque Land allemand. En effet, à quoi pourrait bien servir la multiplication de services qui ont la même mission ? Pour à la fois économiser des ressources et professionnaliser les agents, les gouvernements ont rationalisé la police, réduit sa fragmentation. L’histoire européenne des polices en longue et moyenne période montre que le choix français est en réalité bien étrange : il diminue le professionnalisme et augmente les coûts. Elle se détache des pays « frugaux » de l’Union européenne, attentifs à la bonne gestion de l’argent public.

Il faut regarder plus en détail la question de l’armement, et particulièrement du LBD, qui fait aujourd’hui polémique – s’agissant non pas de l’augmenter, mais de le restreindre. Mais pourquoi opter pour une police municipale armée, portant de manière routinière des armes à feu à balles (armes de poing) et des armes à feu à létalité atténuée appelées aussi armes intermédiaires (LBD) ? On peut commencer par écarter l’explication de la sécurité des habitants et de celles des policiers. En effet, l’armement n’est ni un gage d’efficacité contre la délinquance, ni pour la protection des agents.

D’une part il n’est nullement démontré qu’avoir des agents armés pour être toujours prêts à l’affrontement est une bonne orientation de police. Les études internationales sur les patrouilles moins agressives montrent qu’elles n’ont pas moins d’effet que celles qui le sont, et l’approche la plus efficace consiste en ce qu’on appelle la « police de résolution de problème » ou « police de proximité[1] ». Le fait d’avoir une police municipale aux effectifs plus nombreux, qui recouvre le fait d’être plus armée, ne se traduit pas en France par une évolution de la délinquance plus favorable dans la commune qui prend cette décision.

D’autre part, le choix des directions de la police d’armer les agents influence la prise de risque et le comportement des policiers. Quand un agent sort son arme, la discussion n’est plus de mise. L’arme change complètement les interactions[2]. Il est faux de dire que ne pas porter d’arme à feu met à risque : ainsi, en Angleterre et au Pays de Galles dans les années récentes, les policiers non armés ne sont victimes d’aucune agression mortelle[3]. L’armement systématique peut s’avérer contre-productif et exposer les policiers à des risques accrus comme le montre la comparaison des polices armées et non armées[4]. Les armes « moins mortelles » augmentent l’agressivité du public et le nombre d’agents blessés comme des études sur le pistolet électrique ont pu le montrer[5].

L’explication du choix des armes à feu à létalité réduite ou non est plus probablement ailleurs, sur le plan des symboles politiques et professionnels. Les polices municipales évoluent dans un contexte politique mais aussi un contexte policier national. Or, dans les pays de tradition de police armée, qui sont la majorité en Europe hors Royaume-Uni et Islande, l’arme fait la fonction. L’arme est l’instrument de coercition par excellence de la population. C’est pourquoi avoir une police armée est un symbole politique essentiel pour un maire dans les pays à police nationale armée. Un « vrai chef » doit pouvoir se faire obéir. Dans ce modèle, la police doit faire peur.

Les choix faits en matière de police municipale dans les pays de l’UE recoupent le processus de démocratisation politique.

La comparaison historique avec le reste des pays européens permet de comprendre la logique. Certains systèmes de police sont très verticaux, à tendance autoritaire, et visent l’obéissance de la population et non son service. Lorsque les régimes qui reposent sur de telles polices s’effondrent, des polices municipales se mettent à fleurir. Dans ce groupe, où l’on crée des polices municipales, on trouve ainsi des pays dont la démocratisation est tardive, ex-régimes communistes en Europe centrale et ex-dictatures militaires au Sud. Pour l’essentiel, car il y a toujours des exceptions, la poussée des polices municipales armées traduit la fin d’une période autoritaire. En effet, aucune police municipale pouvant échapper au centre sous la dictature de Salazar, celle des Colonels, ou de Franco, mais aussi en Ukraine d’avant la révolution de 2014. Et, on voit que les pays comme la Turquie ou la Hongrie dont la démocratisation est, disons, contrariée, n’ont pas de police municipale. Ainsi, les choix faits en matière de police municipale dans les pays de l’UE recoupent le processus de démocratisation politique.

La France est un cas hybride : les polices municipales ont bien été nationalisées par le régime de Vichy en 1941 (au-delà des quelques métropoles qui l’avaient été auparavant) dès lors que la population y était supérieure à 10 000 habitants. Mais à la Libération, la centralisation a été maintenue comme épine dorsale du système de police. Les polices municipales ne vont pas connaître de développement net pendant près d’un demi-siècle. Il n’y a en 1984 que 5 641 agents répartis dans 1 748 communes selon un rapport du Sénat. Puis, à partir des années 1980, tout se passe en France comme si la France tentait de sortir d’une période autoritaire marquée par la centralisation et les polices municipales s’y multiplient. Les polices municipales sont d’ailleurs vues comme des sortes de correctifs, réputées plus proches des attentes de citoyens par opposition aux polices nationales plus attentives aux désirs des souverains, comme dans les régimes autoritaires. Et, même si, s’agissant de la police nationale en France, son défaut de souci pour l’usager local est établi, politiquement la démocratie est installée depuis la libération en 1944. Ce retard fait donc de la France une anomalie. Mais il y a plus. Le choix de l’armement est décorrélé de la croissance numérique des polices : il intervient plus tardivement pour les armes de poing, et plus encore pour les LBD. Voyons comment.

Comparer les pays en fonction de l’usage des LBD donne un éclairage essentiel. Nombre de pays de l’UE réservent exclusivement ces armes aux unités spécialisées comme l’antiterrorisme. D’autres les diffusent largement. Lesquels ? Ce sont à nouveau les démocraties nordiques, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l’Allemagne, bref ceux qui ont rationalisé leur système de police au prix de grandes réformes, périlleuses politiquement, qui sont les plus restrictifs en matière d’armes à feu à létalité atténuée. Par contraste, quels sont les pays qui utilisent le LBD en police du quotidien ou police des foules ? Le Portugal, la Grèce, la Pologne, la Hongrie, la Turquie. Bref, les jeunes démocraties et les États qui ne le sont pas tout à fait démocratiques. Et la France, qui confirme son positionnement singulier. Ainsi, on a vu les maires armer de plus en plus leurs polices municipales, et aujourd’hui sur les dix plus grandes villes de France, neuf ont des armes à feu à balles (hors Nantes), et huit ont des LBD ou équivalent (hors Rennes et Nantes). Avec Paris qui a une police municipale non armée, il ne reste donc qu’un petit groupe de dissidents. Au niveau national, on compte 38 % de policiers municipaux armés en 1990, le même pourcentage en 1998, mais 58 % en 2023.

Le basculement vers l’armement en LBD s’est fait de manière progressive et Nicolas Sarkozy y a contribué de manière décisive lorsqu’il était ministre de l’Intérieur pour la première fois. C’est lui qui a dit qu’il voulait des « armes intermédiaires » pour la police nationale, et qui a décidé la généralisation de cet équipement. Le LBD (ou le Flash-Ball) est une arme à feu à létalité atténuée (le premier tué en France date de 2010) comparable à l’usage de la munition « bean bag ». 673 Flash-Balls sont déjà distribués aux BAC qui ont reçu les premiers en 1996. Le 15 mai 2002, une semaine après nomination, à Corbeil-Essonnes il déclare « Les policiers de proximité en poste dans les quartiers sensibles seront équipés de Flash-Ball », prenant appui sur une agression de policiers. Son objectif est de permettre de tirer « d’impressionner les voyous ». La première dotation en police nationale date de 2002 (1 270 unités sont achetées dans le cadre de la LOPSI). Puis, par un effet de diffusion par débordement, ce qui est devenu la norme en police nationale va s’imposer dans les polices municipales. Les LBD en PM seront autorisés en 2007 par un décret, et ensuite largement adoptés.

Les politistes ont identifié de longue date le processus, on le nomme « isomorphisme institutionnel », qui conduit à la généralisation de l’armement. Pour les policiers municipaux, il s’agit pour les agents de ressembler à la force de police dominante, la « vraie police », et cela est d’autant plus aisé que les cadres des polices locales en proviennent. Or la police nationale est frappée d’un syndrome obsidional, elle n’imagine plus son activité hors de la confrontation : nombre de ministres de l’Intérieur rendent plus floues les règles d’usages des armes (soutien à la présomption de légitime défense de Laurent Nuñez en 2026), et permettent et même encouragent l’équipement des polices municipales en distribuant des armes gratuitement (Bernard Cazeneuve en 2015). Ainsi, au plan local, un policier sans arme n’est qu’un demi-policier. Et ce, même s’il ne s’en sert pas ou très peu.

Pour les maires de droite, la police armée qui symbolise l’obéissance par la force est un thème de campagne précieux et largement mobilisé. Pour la gauche, dont tant de maires ont abandonné leurs convictions énoncées quelques années plus tôt – y compris des élus écologistes comme à Bordeaux – il s’agit de ressembler aux maires de droite. Pour échapper à la critique, leur solution est de devenir comme les autres, de s’aligner sur les propositions de leur opposition. Au total, l’armement est donc à la fois un outil électoral et un symbole professionnel.

On l’a compris, la France est une anomalie. D’une part, les responsables politiques nationaux ont choisi un modèle d’inefficacité économique en fragmentant la police. De l’autre, ils croient nécessaire de faire des armes le pivot de l’action de la police. Notre système de police se transforme le long des lignes valables pour les nations ayant la plus fragile tradition démocratique. Face à cette orientation, la plupart des maires ont décidé, depuis 20 ans, stimulés par le gouvernement central, de dépenser plus pour les polices locales et de les armer. Il ne reste que quelques points de résistance face à cette orientation, des métropoles sans police municipale, des grandes villes où ils ne sont pas armés. C’est tout l’enjeu de la polémique sur le retrait progressif du LBD de la police de Saint-Denis par Bagayoko que poussent certains responsables politiques et syndicaux.

Le nom de lanceur de balles de défense ne saurait tromper, ce qui est promu avec lui est une « police d’attaque » pour utiliser les mots de Fouché, ministre de Napoléon. N’oublions pas que la France est championne d’Europe du nombre de tirs de LBD (21 289 pour la seule police en 2023) et de mutilations, bien documentées désormais (nous en avons compté 87 sous les mandats d’Emmanuel Macron). On sait donc parfaitement à quoi conduit l’équipement en armes à feu des agents, fussent-elles à létalité atténuée. Des élus, responsables de syndicats aidés de quelques « médias » peu soucieux des faits cherchent à s’opposer, à rendre politiquement très coûteux de contester la tendance à l’œuvre depuis les années 1990-2000. Leur intention est de faire du symbole de coercition, la police LBD au bras, la garantie, l’alpha et l’oméga de la police bonne et efficace, et qu’il ne souffre aucune contestation. Et ce, sans aucune preuve de l’efficacité d’une police agressive, nous l’avons dit.

La bataille politique qui se déroule actuellement ne porte pas sur la sécurité des habitants. Elle a plutôt pour objet de tuer dans l’œuf tout essai de correction de trajectoire de la politique policière française, toute tentative de sortir du modèle de la « police qui fait peur » qu’affectionnent les organisations professionnelles majoritaires et nombre d’élus, tout signal d’une évolution vers une « police de la confiance ». C’est ce qui explique l’offensive contre Bally Bagayoko, nouvellement élu à Saint-Denis. Une orientation policière sans-LBD serait pourtant de nature à nous rapprocher des pays où l’État de droit, la démocratie et les droits humains sont le mieux assurés, et qui ne voient pas de bénéfice aux LBD aux mains des policiers.

Une réforme orientant la police française vers plus de démocratie ne passe pas par plus de polices municipales plus armées, mais par la création d’un grand service public de la police unifié, rationalisé, efficace, orienté vers le local pour une nouvelle gouvernance et débarrassé des armes qui interdisent le dialogue avec les citoyens. Cela ne sera pas possible sans que ce grand service ne soit contrôlé efficacement de manière interne et externe, mais aussi obligé par la loi de prendre en compte les attentes des usagers.

[1] Anthony A. Braga, Brandon C. Welsh, et Cory Schnell, « Can Policing Disorder Reduce Crime? A Systematic Review and Meta-analysis », Journal of Research in Crime and Delinquency, n° 52(4), 2015.

[2] Clare Farmer, Richard Evans, « Primed and Ready: Does Arming Police Increase Safety? Preliminary Findings », Violence and Gender, n° 7(2), 2020.

[3] Voir le site des policiers tués en service, The National Police Officers Roll of Honour.

[4] Ross Hendy, « Routinely Armed and Unarmed Police: What can the Scandinavian Experience Teach us ? », Policing: A Journal of Policy and Practice, n° 8(2), 2014.

[5] Garth den Heyer, « An analysis of the effectiveness and use by the New Zealand Police of the TASER from 2009 to 2017 », International Journal of Police Science & Management, n° 22(4), 2020 ; Barak Ariel, David Lawes, Cristobal Weinborn, Ron Henry, Kevin Chen, Hagit Brants Sabo, « The “Less-Than-Lethal Weapons Effect”–Introducing TASERs to Routine Police Operations in England and Wales: A Randomized Controlled Trial », Criminal Justice and Behavior, n° 46(2), 2019.