Après un conflit d’une intensité inégalée entre Israël, d’une part, et le Hamas et d’autres groupes armés, d’autre part, qui est devenu une guerre d’anéantissement du peuple palestinien de Gaza et a traumatisé le peuple israélien, un fragile cessez-le-feu est partiellement respecté depuis le 10 octobre 2025. Celui-ci risque de faire perdurer une occupation permanente du territoire palestinien par Israël et une impasse politique qui ont pourtant « explosé au visage de tous le 7 octobre ». Il est donc urgent de penser à la construction d’une paix enfin juste et durable.
La plupart des États et l’ONU semblent favoriser comme solution la création d’un État de Palestine vivant séparément à côté de l’État d’Israël. Toutefois, malgré le fait qu’environ 150 États ont reconnu l’État de Palestine et que celui-ci est un État observateur non membre des Nations Unies avec un statut rehaussé, cette solution n’a jamais véritablement été mise en œuvre. Au contraire, son invocation rituelle et le reniement de la promesse ont facilité l’intensification d’une colonisation internationalement illégale. Celle-ci, malgré les appels de la Cour internationale de Justice à sa cessation et à la restitution des terres et biens ou, à défaut, à l’indemnisation des Palestiniens dépossédés de ceux-ci (avis consultatifs des 9 juillet 2004 et 19 juillet 2024), entrave l’existence factuelle effective d’un État de Palestine viable sans pour autant assurer la sécurité d’Israël.
Elle a en outre nourri la mauvaise foi, l’extrémisme, l’autoritarisme, la violence et la souffrance dans les deux sociétés. Plus encore, le Conseil de sécurité, faisant sien le « plan Trump » du 29 septembre 2025 semble revenir sur sa position, se contentant d’affirmer dans sa Résolution 2803 (2025) qu’une fois que l’Autorité palestinienne aura scrupuleusement exécuté son programme de réformes et que la reconstruction de Gaza aura progressé, « les conditions seront alors peut-être réunies pour que s’ouvre un chemin crédible vers l’autodétermination palestinienne et la création d’un État palestinien ».
Une autre solution évoquée depuis longtemps consiste dans la création d’un unique État binational où Palestiniens et Israéliens vivraient libres et égaux en droit et en dignité. Cette idée est aujourd’hui renforcée pour certains par le fait que nous sommes déjà de facto dans la situation d’un seul État contrôlant effectivement le territoire de la Palestine mandataire dont il s’agirait de supprimer le caractère discriminatoire, voire d’apartheid[1]. Elle se heurte toutefois au refus d’Israël de remettre en cause son caractère d’État juif et de certains mouvements palestiniens.
Ces deux solutions sont depuis longtemps tenues par beaucoup pour irréalisables. Elles semblent l’être d’autant plus après les attaques du 7 octobre et la riposte israélienne, sur laquelle pèsent des soupçons de génocide ou tentative de génocide, l’exacerbation des nationalismes et identités religieuses et l’accélération de la colonisation de la Cisjordanie, tandis qu’aucun des préjudices subis n’a été réparé.
Il faut donc, pour les deux peuples, imaginer d’autres futurs et prendre un nouvel élan, seul à même de dépasser une situation qui, bien que ni juste ni tenable pour aucune partie, semble aujourd’hui indépassable. Or, une autre solution est proposée, beaucoup plus stimulante intellectuellement et peut-être plus facile à mettre en œuvre politiquement dans ce climat endeuillé de peur, de défiance et de ressentiments mutuels. Il s’agirait de l’établissement de deux États souverains, certes, mais associés dans une organisation de type confédéral, les deux États confiant des compétences et pouvoirs à des organes de coopération afin de gérer les questions d’intérêt collectif touchant ce qui serait une patrie commune pour les deux peuples.
Cette proposition est développée en particulier par le mouvement « A Land for All » (présenté dans ces colonnes ici et ici) animé par des personnes privées, universitaires, diplomates et leaders d’opinion palestiniens et israéliens. Elle mérite qu’on s’y arrête, sans cacher quelques obstacles auxquels elle pourra se heurter, et sachant qu’elle n’est pas figée mais travaillée par des modifications, des approfondissements et des évolutions.
La logique générale de la proposition – les règles de fond
Celle-ci, qui mérite discussion, s’appuie sur des règles de fond dont la mise en œuvre serait progressivement assurée dans un cadre confédéral.
L’ancienne Palestine mandataire serait une maison commune pour tous, mais Palestiniens comme Israéliens disposeraient d’un véritable État souverain démocratique dessiné, sauf changement accepté par les parties, sur la base des frontières des armistices de 1949, la fameuse « ligne verte ». Ainsi respecterait-on à la fois l’attachement ancestral des deux peuples à une même terre et leurs volontés respectives d’avoir un État ; l’existence de l’État d’Israël ne serait pas remise en cause, tandis que serait enfin réalisée l’aspiration du peuple palestinien à constituer un État.
Toutefois, la frontière qui délimiterait ces deux États ne serait pas un mur qui enfermerait chaque peuple et le priverait de l’accès à l’ensemble de « sa » terre. En effet, un des principes fondamentaux du modèle esquissé consiste dans la reconnaissance, sans autre limite que le respect de l’ordre public et de la sécurité des deux États, d’une liberté de circulation, d’établissement, de résidence et de travail pour tous les individus sur l’ensemble du territoire, dans le respect du droit de l’État où ils sont établis.
Cette liberté, déjà instituée dans d’autres endroits du monde, rendrait bien moins sensible la question de la détermination exacte de la frontière, puisque tout le monde aurait accès à l’intégralité du territoire disputé qui serait bien partagé pour l’exercice des pouvoirs de juridiction, mais demeurerait commun aux deux populations. Cette solution prendrait ainsi en compte une réalité profonde : le fait que nous avons deux peuples qui considèrent, sur des fondements historiques, religieux et/ou nationalistes, que l’ancienne Palestine mandataire est leur terre et qu’ils ne veulent pas y renoncer.
Cette solution est présentée par ses porteurs comme plus facile à mettre en œuvre que celle de deux États séparés, notamment en ce qui concerne le droit à la terre et le statut des personnes. En effet, la solution à deux États séparés risquerait d’être impossible à réaliser en raison des échanges de territoires et des déplacements massifs de populations qu’elle devrait provoquer (retour des réfugiés palestiniens et démantèlement des colonies israéliennes). En outre, elle ferait fi du fait que les populations sont déjà profondément entremêlées dans les deux territoires, certes généralement dans une logique de domination de l’une sur l’autre, mais également, parfois, de coopération volontaire. Enfin, elle serait politiquement perçue comme injuste et inacceptable pour les deux parties puisque chacune perdrait une partie du territoire qu’elle revendique.
Selon le projet confédéral, au contraire, tout Israélien ou Palestinien pourrait circuler et résider où il veut. D’un côté, les colons israéliens pacifistes pourraient rester dans leurs maisons, mais les colonies et la domination disparaîtraient dans la mesure où les colons seraient résidents permanents de l’État de Palestine soumis en tant que tels à son droit. Toute nouvelle installation devrait quant à elle être autorisée par cet État. De leur côté, les réfugiés palestiniens de 1947-1948 pourraient exercer leur « droit au retour » reconnu expressément par l’Assemblée générale de l’ONU depuis la Résolution 194 (III), c’est-à-dire revenir en tant que citoyens de l’État de Palestine et, pour certains, résidents permanents sur le territoire de l’État d’Israël soumis à son droit. Il en irait de même des réfugiés de 1967.
Chaque État devrait garantir aux personnes des droits égaux en matière civile, sociale, économique et religieuse ainsi que la jouissance et l’exercice des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. En matière politique, chaque personne disposerait de la nationalité et de la citoyenneté d’un des deux États, lesquelles ne seraient pas corrélées à son lieu de résidence. Un Palestinien pourrait ainsi avoir la nationalité palestinienne et un droit de résidence en Israël et réciproquement. Chacun jouirait du droit de vote et d’éligibilité aux seules élections nationales de l’État dont il est ressortissant et citoyen. À terme, toutefois, les deux États pourraient décider que chaque individu participe également aux élections locales de son lieu de résidence comme cela existe au sein de l’Union européenne. Ils pourraient même établir une double nationalité, voire un seul État démocratique, peut-être binational. Cela dit, rien n’empêcherait, inversement, un des deux États de se retirer de la confédération en cas d’échec.
Jérusalem ne serait pas scindée en deux parties dont chacune serait la capitale d’un des deux États ni ne serait une ville internationale disposant d’un régime spécial administré par une instance internationale comme l’avait préconisé la Résolution 181 (II) adoptée par l’Assemblée générale de l’ONU le 29 novembre 1947. Elle serait la capitale commune des deux États et le siège des institutions confédérales, à l’instar de Bruxelles pour la Belgique. Le plus simple serait qu’elle soit gérée par une institution commune, les libertés de circulation, de culte et de résidence y étant bien sûr garanties.
Si la solution est conjointement proposée par des Palestiniens et Israéliens qui ont longuement réfléchi à la question, quelques interrogations fondamentales surgissent.
D’une part, l’élégance de la symétrie de la solution proposée ne doit pas cacher l’asymétrie des positions actuelles et le fait que le droit international reconnaît à la partie palestinienne beaucoup plus de droits que ceux retenus dans la proposition d’ALFA (« A Land for All »), en sorte que les concessions ne seraient pas réciproques, mais essentiellement à la charge des Palestiniens. On se demande ainsi comment ces derniers accepteront aujourd’hui de valider le fait accompli de la destruction de Gaza et de l’annexion d’une bonne partie de la Cisjordanie, de renoncer à récupérer les terres et biens annexés illégalement et aux autres formes de réparations auxquelles ils ont droit en vertu du droit international ou encore d’accepter la présence de tous les colons israéliens sur le territoire de leur État. Certes, la « logique coloniale » pourra avoir été abandonnée, mais il s’agit tout de même de demander aux Palestiniens d’entériner le résultat d’une colonisation de peuplement qui a lieu en Cisjordanie depuis longtemps.
On comprendra que ces derniers aient du mal à considérer que les Israéliens s’étant installés dans le cadre de celle-ci ne seront plus des colons ni leurs installations des colonies. De même, si la question est moins traitée, il semble indispensable d’instaurer au plus tôt un mécanisme de justice transitionnelle qui permettrait aux deux peuples, sinon de se réconcilier rapidement, du moins de se (re)connaître, de se parler et de projeter un avenir commun en connaissance des souffrances et injustices infligées (en ce sens notamment) et en reconnaissance des fautes commises. Il restera également à déterminer le sort des personnes présentes sur ce territoire qui ne relèvent d’aucun des deux peuples considérés.
Point de vue institutionnel
En fait de confédération comme modalité de sortie de ce conflit centenaire et en l’absence de définition précise de celle-ci, l’exemple le plus souvent cité par les promoteurs de cette solution est celui de l’Union européenne.
La confédération proposée serait une association des deux États où chacun serait pleinement souverain et aurait son propre ordre juridique ainsi que des autorités libres et indépendantes. Elle serait fondée sur une égalité politique, une reconnaissance mutuelle des deux États et une logique de coopération, non de séparation.
À cette fin, les parties confieraient à des institutions communes l’exercice de certaines compétences et certains pouvoirs pour gérer les besoins et intérêts communs des deux populations en matière, par exemple, de ressources naturelles, de santé, de coopération judiciaire et policière en matière de sécurité, d’infrastructures, de transports, d’agriculture ou de tourisme[2]. À côté de ces institutions politiques et techniques communes dont il faudrait négocier la composition et le mode de fonctionnement, pourrait être instaurée une cour de justice chargée de trancher les litiges relatifs à la détermination des compétences partagées et de contrôler leur exercice (certains prônent une cour de protection des droits de l’Homme qui pourrait être saisie par les individus en cas de violation de ces droits par un État).
Certes, cette configuration aurait l’avantage de prendre en compte le fait souligné supra que les Palestiniens et Israéliens sont déjà étroitement liés et dépendants les uns des autres de sorte qu’il va falloir qu’ils travaillent ensemble au moyen d’un partenariat à construire progressivement. La forme confédérale présenterait dans ce cadre l’avantage d’offrir toute flexibilité pour que les parties s’entendent sur une configuration initiale qu’elles pourraient modifier selon les circonstances, qu’il s’agisse du champ de compétence des autorités communes ou de la teneur de leurs pouvoirs à l’égard des États et des individus.
Toutefois, il nous semble que le climat de défiance et le déséquilibre entre les parties sont tels aujourd’hui qu’il faudra certainement, au moins dans un premier temps, que participent à ces organes communs des tiers qui permettraient la facilitation du dialogue et de compenser les asymétries. Il ne s’agirait pas de représentants d’États, au risque de réanimer des logiques de type coloniales, mais de personnalités indépendantes acceptées par les deux parties pour leur expertise et leur capacité à les aider et de représentants de l’ONU, laquelle est investie d’une « responsabilité permanente en ce qui concerne la question de la Palestine ».
Le « Conseil de paix » dont le Conseil de sécurité de l’ONU a salué la création dans la Résolution 2803 (2025) ne correspond en rien à la solution confédérale. Le système instauré semble au contraire correspondre à une administration internationale de territoire assurée par une coalition d’États sur autorisation du Conseil de sécurité. En outre, la composition et le mandat de cette coalition étant déterminés de manière largement discrétionnaire par le Président des États-Unis d’Amérique, alliés d’Israël, on voit mal en quoi cette dernière permettrait l’enclenchement de la solution présentée.
Toujours à titre provisoire, une coalition internationale disposant de compétences en matière de police pourra être nécessaire pour désarmer tous les groupes armés, israéliens comme palestiniens, et assurer la sécurité des personnes en attendant la mise en place des organes communs appelés à gérer la question. On doute que la « Force internationale de stabilisation à Gaza » dont le Conseil de sécurité vient d’autoriser la création sans préciser le mandat ni la composition, si ce n’est en affirmant que celle-ci doit se faire en consultation et coopération avec Israël et l’Égypte, sans mentionner l’État de Palestine, puisse convenablement remplir cette fonction. Il conviendrait que cette force imaginée par le Président américain soit remplacée par une opération de maintien de la paix déployée sous la direction du Secrétaire général de l’ONU et obéissant aux principes du consentement des parties, d’impartialité et de non-recours à la force, sauf en cas de légitime défense, voire pour la défense de son mandat à déterminer de manière précise.
Sur la possibilité juridique de sa réalisation
La mise en œuvre de la solution proposée est possible juridiquement, quelles que soient les règles de droit international que l’on considère, en allant des plus générales aux plus spécifiques.
Si le droit international oblige les États à respecter leur intégrité territoriale respective, il n’interdit pas à deux États de s’allier dans le cadre d’une confédération. Nous connaissons de nombreux exemples de ce scénario.
En revanche, la situation actuelle et qui risque de perdurer est le fruit de pratiques et politiques de l’État d’Israël tenues pour illicites par l’ONU. Il en résulte un grand nombre d’obligations à la charge de cet État à l’égard des Palestiniens qui ont été précisées par la Cour internationale de Justice (avis précités de 2004 et 2024 et avis du 22 octobre 2025). Certes, ces derniers peuvent renoncer aux réparations dues, mais cela devra se faire avec leur consentement libre, éclairé et exprès.
Compatible avec le droit international général, cette solution l’est également avec le corpus du droit international applicable à l’autodétermination.
Le peuple palestinien, n’ayant jamais exercé pleinement son droit à l’autodétermination, jouit encore, ainsi que cela est constamment répété par l’ONU, de ce droit et doit pouvoir l’exercer. À ce titre, les grands principes de ce corpus sont applicables (voir notamment les résolutions 79/91, 79/163 et 79/232 de l’AGNU de 2024).
Certes, la Charte des Nations Unies ne précise pas comment un territoire accède à l’indépendance. Cependant, les règles développées par l’Assemblée générale en la matière prévoient plusieurs moyens d’exercer le droit à l’autodétermination. Sa doctrine générale est reflétée dans sa très importante Résolution 2625 (XXV) du 24 octobre 1970, intitulée Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les États conformément à la Charte des Nations Unies : « La création d’un État souverain et indépendant, la libre association ou l’intégration avec un État indépendant ou l’acquisition de tout autre statut politique librement décidé par un peuple constituent pour ce peuple des moyens d’exercer son droit à disposer de lui-même ». Il ne fait aucun doute que cela englobe la solution confédérale.
Celle-ci est enfin compatible avec le corpus du droit international spécifiquement applicable à la situation en Palestine.
Il s’agirait en effet, dans une certaine mesure, d’un retour à l’esprit de la Résolution 181 (II) dont on ne retient le plus souvent que l’idée de partage en oubliant (contra ici et ici) qu’elle recommandait un « partage avec union économique » des deux États comprenant l’établissement d’un Conseil économique mixte ainsi qu’une liberté de transit et de visite en Palestine et dans la Ville de Jérusalem à tous les résidents et citoyens de l’autre État. De même prévoyait-elle, en ce qui concerne les lieux saints, que la liberté d’accès, de visite et de transit serait garantie à tous les résidents ou citoyens de l’autre État et de la Ville de Jérusalem ainsi qu’aux étrangers, sans distinction de nationalité, sous réserve des seules considérations de sécurité nationale, de maintien de l’ordre public et de bienséance.
Certes, l’Assemblée générale (voir notamment les résolutions 79/91, 79/141, 79/163 et 79/232 de 2024) et le Conseil de sécurité (voir par exemple les résolutions 242 (1967), 338 (1973), 1515 (2003), 1850 (2008), 1860 (2009) et 2334 (2016) ont abandonné ce schéma pour la solution à deux États séparés, mais aucune résolution n’interdit que ces deux États établissent une confédération.
En somme, la solution à deux États entièrement séparés a toujours été une solution par défaut, jamais une obligation. Les parties peuvent donc établir une confédération, à condition de ne pas recourir à la force, de respecter le droit international des droits de l’Homme et le droit international humanitaire et de tenir compte de la volonté libre et éclairée des peuples. Si les promoteurs de cette solution ne le précisent pas, il semble qu’il faille solliciter celle-ci sous forme de référendums proposés aux deux populations, la population palestinienne devant comprendre les réfugiés palestiniens vivant en dehors du territoire palestinien occupé.
Si cette solution paraît la moins inacceptable pour les populations à croire les sondages effectués par le mouvement ALFA avant la guerre auprès des deux populations, elle ne sera pas sans rencontrer de nombreuses difficultés. Celles-ci ne pourront être surmontées que grâce au courage des populations et de leurs responsables et à leur conviction que le destin des deux peuples est lié et que les solutions expérimentées jusque-là, notamment le processus d’Oslo et les accords d’Abraham, n’ont pas apporté la paix, mais la mort et la souffrance.
[1] Pour d’autres scénarii, voir Firas Yaghi, « Scenarios for Resolving the Palestinian-Israeli Conflict – Between What’s Real and What’s Possible », Palestine-Israel Journal of Politics, Economics & Culture, vol. 27, n° 1/2, janvier 2022.
[2] Voir notamment Omar M. Dajani et Dahlia Scheindlin, « “Stuck Together”. Can a Two-State Confederation End the Israeli-Palestinian Conflict ? », Federalism and Decentralization in the Contemporary Middle East and North Africa (dir. Asli Ü. Bâli et Omar M. Dajani), Cambridge University Press, 2023.
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