Le changement climatique est une urgence de plus en plus tangible. Tandis que l’idée de développement durable issue des années 1990 reposait principalement sur des mesures dites incitatives afin de modifier la conduite des citoyens, la notion de transition écologique fait apparaître « un fait social[1] » appelant « une plus forte demande d’État» de la part des Français.

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Les Accords de Paris d’abord et le Green Deal ont été de ce point de vue un véritable tournant : il ne s’agit plus d’assurer la soutenabilité d’un modèle, mais de structurer une action publique sur la base de trajectoires de décarbonation afin de tendre vers une stricte limitation de la hausse des températures sous les 2 degrés d’ici la fin du siècle.

Comment l’État français entend-t-il répondre à cet enjeu ? En tentant, à partir de 2022, de coordonner l’action gouvernementale mais aussi celle des parties prenantes (entreprises, représentants des citoyens et des territoires) à travers une nouvelle planification. Vieille solution ayant connu de multiples formes tout au long du XXe siècle, progressivement affaiblie lors du virage néolibéral des années 1970 puis définitivement écartée de l’action gouvernementale à partir de 1993 au profit de la prospective et de l’analyse des politiques publiques, nous voyons donc aujourd’hui resurgir la notion de planification face aux crises du XXIe siècle.

Le concept de planification écologique ne fait certes pas partie du vocable d’Emmanuel Macron entre 2017 et 2022, mais l’idée fait néanmoins son sillon à gauche depuis quelques années : d’abord intégrée au programme du Front de Gauche en 2012, l’idée est développée au sein du livre-programme de Jean-Luc Mélenchon en 2017. Mais c’est finalement le 16 avril 2022, en pleine campagne d’entre-deux-tours, qu’Emmanuel Macron annonce que la politique qu’il mènera « dans les cinq ans à venir sera écologique ou ne sera pas ». Incarnation de cet engagement, le « président-candidat » s’engage alors à ce que son futur Premier ministre soit en charge de la planification écologique. Quelques mois plus tard, ce choix prendra corps à travers une nouvelle organisation : le Secrétariat général à la planification écologique (SGPE).

Malgré une autonomie et un poids politique exceptionnel pour une administration, le SGPE – qui se voulait être un outil au service de la volonté nouvelle du second mandat du Président – est cependant brutalement remise en question deux ans à peine après sa création. Pourquoi et comment expliquer un tel retournement, qui semble marquer une nouvelle forme d’impuissance de l’État à amorcer une transition écologique ambitieuse ?

La planification et les reliques des précédents dispositifs

Les origines de la planification écologique et de la création du SGPE remontent loin. Le nouvel organe prend notamment ses racines dans les insuffisances des dispositifs existants, qu’il s’agisse des stratégies nationales conduites par le ministère de la Transition écologique (SNBC, SFEC, PPE, SNBC, etc.), des plans d’investissement interministériels laissant une large part à la transition écologique (France Relance puis France 2030), ou des institutions elles-mêmes.

Depuis sa création en 1971, le ministère de l’Environnement a vu le périmètre de ses compétences évoluer sans cesse en y intégrant toujours davantage de politiques publiques associées (logement, transport, aménagement du territoire). Le Grenelle de l’Environnement de 2007 marque une évolution notable dans cette gymnastique avec l’intégration de l’Énergie au sein du portefeuille ministériel et la création du CNTE et du CGDD afin de réaffirmer le caractère participatif et interministériel de la question écologique.

Puis, toujours en quête d’efficacité et d’une légitimité d’expertise ou de proximité[2], l’exécutif impulse une nouvelle dynamique avec la création de quatre nouvelles instances entre 2017 et 2022 : le Haut Conseil pour le Climat jouant le rôle de Conseil scientifique auprès du gouvernement, le Haut-Commissariat au Plan aux côtés de France Stratégie sur le volet de la prospective, puis, à la suite de la crise des gilets jaunes, le Conseil de défense écologique auprès du président de la République ainsi qu’une Convention Citoyenne pour le Climat. Preuve s’il fallait que l’écologique est encore une fois un terrain « d’expérimentation et de renouvellement des instruments d’intervention[3] ».

Cependant ces deux mouvements – élargissement du champ d’action ministériel d’un côté, et multiplication des dispositifs et des organisations de l’autre – semblent montrer leurs limites aux yeux de plusieurs analystes et responsables politiques, ces derniers faisant le constat à la veille de la présidentielle de 2022 que « l’État n’est pas organisé pour mener la transition écologique ».

Les principaux facteurs responsables de ces échecs sont d’une part la pérennisation d’une trop grande sectorisation de la conduite des politiques publiques écologiques, et d’autre part l’instabilité ministérielle. Le souci d’animer la transversalité des enjeux écologiques n’est pas nouveau, la question d’un vice-Premier ministre chargé de l’environnement étant déjà sur la table lors du Grenelle de l’environnement, mais force est de constater que les évolutions organisationnelles depuis n’ont pas rendu la tâche plus facile.

Ainsi, Nicolas Hulot résumera lors de son départ de l’hôtel ministériel de Roquelaure, après avoir perdu près de 300 réunions interministérielles : « je n’ai pas de pouvoir. Je n’ai pas les moyens ». Face à ce constat, l’idée d’un « superministère » afin de conduire la planification est alors mise sur la table – certains défendant le modèle allemand réunissant l’Économie et la protection du Climat, d’autres un ministère de la Transition écologique (MTE) renforcé – mais l’hypothèse est rapidement écartée, perçue par l’exécutif comme entretenant une organisation inadaptée.

Roquelaure manque de poids politique mais souffre aussi d’une trop grande instabilité, tant à l’égard des directions dont le ministère a la tutelle que dans le suivi politique des dossiers. Tandis que les directions changent de tutelle au gré des remaniements, les plans ont une durabilité égale à la longévité des ministres. Quant au CGDD, le caractère interministériel et la tutelle de Matignon n’apparaissent pas assez affirmés afin de soustraire la planification aux arbitrages interministériels : pour beaucoup il s’agit avant tout d’une administration à la main du MTE. Le cloisonnement tant ministériel qu’administratif est donc bien le cœur du problème pour les équipes en place.

En 2022, en pleine campagne présidentielle, le sujet refait donc surface : face à « un problème de gouvernance de la transition » certains plaident pour un renforcement du Conseil de défense écologique. Mais celui-ci « repose exclusivement sur la volonté du président de la République qui le convoque quand il le souhaite », sans lien spécifique avec l’agenda gouvernemental ni de moyens humains alloués. Parallèlement à ces réflexions, d’autres acteurs poussent pour « une administration efficace porteuse de la longue durée » au nom d’une meilleure et nécessaire coordination interministérielle. C’est dans ce sillon qu’apparaît la proposition de créer un Secrétariat général à la Transition Écologique (SGTE) avec un rôle de suivi et de coordination.

2022 : Un Secrétariat général pour les gouverner tous

L’objectif est donc clair : il faut placer la planification écologique au plus haut niveau avec une équipe réduite auprès de la Première ministre. Au lendemain de sa réélection et moins de trois mois après le discours de Marseille, le président de la République fait finalement publier le 7 juillet 2022 un décret sur la création du Secrétariat général à la planification écologique afin de « coordonner l’élaboration des stratégies nationales en matière de climat, d’énergie, de biodiversité et d’économie circulaire » et de veiller « à la bonne exécution des engagements pris par tous les ministères en matière d’environnement[4] ».

Dans le même temps, le ministère de la Transition écologique se divise en deux entités distinctes : l’une consacrée à la transition écologique et à la cohésion des territoires, l’autre à la transition énergétique. En termes d’organisation, c’est un virage à 180° par rapport aux ambitions du Grenelle.

Le SGPE est donc pensé comme une méta-organisation sans lien hiérarchique avec les autres administrations mais est directement rattaché à Matignon, devenant dès lors le véritable organe politique de la transition écologique. Une structuration censée renforcer la capacité d’action de l’exécutif et qui témoigne combien, pour le Président et la Première ministre, la recherche de l’efficacité est liée à la proximité du pouvoir central.

En s’inspirant directement du Secrétariat général aux Affaires européennes (SGAE), le nouveau Secrétaire général Antoine Pellion profite par ailleurs d’une « double casquette » à la fois administrative et politique en tant que chef du pôle vert au sein du cabinet d’Élisabeth Borne. Pour le SGPE il s’agit dès lors d’assurer trois missions principales : construire un plan en assurant une cohérence d’approche (choisir un scénario central à horizon 2030, partager des données communes, etc.) ; structurer une mesure et une grammaire publique commune (nomenclature, métriques…) ; et veiller au respect des objectifs définis par les différents ministères.

Ce dernier objectif constitue un véritable pouvoir politique qui sera renforcé par une forme d’autonomie du Secrétaire général vis-à-vis de la Première ministre, les deux ayant un passif commun depuis leurs fonctions auprès de Ségolène Royal, ministre de l’Environnement de 2014 à 2017. Dès le mois d’octobre, certains parlementaires perçoivent alors Antoine Pellion « aussi puissant que Béchu et APR », comprendre les deux ministres en charge de la Transition écologique et de la Transition énergétique, Christophe Béchu et Agnès Panier-Runacher. Cette ambivalence ne va ensuite que crescendo dans les mois suivants, le chef du pôle vert étant rapidement perçu comme le « ministre bis » de l’écologie.

Avec la mise en œuvre en octobre 2022 de France Nation Verte – déclinaison nationale du Green Deal visant la réduction d’au moins 50% des émissions carbone d’ici 2030 dans la perspective de la neutralité carbone en 2050 –, le SGPE dispose vite d’importants moyens financiers et humains. Une quinzaine de collaborateurs sont recrutés en l’espace de seulement 3 à 4 mois, soit autant qu’un cabinet ministériel de plein exercice.

En 2023 les effectifs montent à 26 équivalents temps plein dont 21 A+ (sans compter les stagiaires ni les apports ponctuels de techniciens) : majoritairement des ingénieurs, des financiers et des communicants. Le SGPE adopte les codes d’une administration dite « agile », favorisant l’auto-management et définissant soi-même ses missions, priorisant la production de données aux besoins des administrations, et ne tenant pas compte des silos administratifs.

Par ailleurs, une plateforme en ligne du programme beta.gouv.fr visant « une nouvelle manière de concevoir l’action publique » est mise en place. Ces prérogatives exceptionnelles suscitent de nombreuses tensions avec les administrations comme avec le politique : si le Secrétaire général profite bien d’une « double casquette », son administration, elle, ne l’a pas. La montée en puissance du SGPE va donc s’accompagner d’une certaine conflictualisation.

Si le MTE affaibli voit le SGPE comme un relai politique puissant, véritable promoteur des intérêts écologiques face notamment à Bercy –, le Secrétariat général nourrit par ailleurs un sentiment plus ambivalent au sein du CGDD (Commissariat général au développement durable), entre une impression de valorisation d’un travail technique rarement mis en lumière et un constat de dépossession.

Le ministère de l’Agriculture opte quant à lui pour des stratégies de résistance, notamment au niveau du cabinet, tandis que Bercy choisit des stratégies de contournements plus subtils des prérogatives du SGPE à travers une forte intégration des enjeux écologiques : qu’il s’agisse de la loi dite « industrie verte », de la création d’une sous-direction à la transition auprès de la Direction du Trésor, de la mise en place systématique d’évaluations des impacts écologiques des réformes, ou encore du lancement de la démarche « Bercy Vert » afin d’inscrire le ministère de l’Économie et des Finances dans la trajectoire nationale de neutralité carbone d’ici 2050, le ministère de l’Économie et des Finances est sans aucun doute le ministère qui incarne alors au mieux la vision systémique de la transition portée par le SGPE, tout en assumant une forme de rapport de force politique avec l’organe coordinateur.

Winter 2024 is coming : le déclin du SGPE

À l’hiver 2024, l’arrivée de Gabriel Attal à Matignon et la crise agricole marquent un infléchissement soudain de la politique écologique, entraînant une fragilisation du poids politique du SGPE. Pour la première fois depuis le Grenelle, le portefeuille de l’énergie repasse dans le giron de Bercy et le MTE descend à l’avant-dernier rang protocolaire, derrière le MEF, l’Intérieur, le ministère du Travail, l’Agriculture, la Culture ou encore l’Europe. Un ordre certes symbolique mais symptomatique de l’importance politique alors donnée à l’Écologie. Mais plus encore, la crise agricole libère la parole de certains acteurs politiques et économiques qui dénoncent une « écologie punitive » allant contre les intérêts économiques de la France.

Un backlash très politique trouvant peu de répondant au sein de la nouvelle équipe à Matignon qui parait se désintéresser de la planification écologique : priorité est alors donnée à la « crise inflationniste », aux finances publiques et au pouvoir d’achat. Le changement de Premier ministre impacte donc le travail du Secrétaire général et réduit soudainement l’autonomie qu’il avait jusqu’alors avec Elisabeth Borne. Un changement dans le suivi des dossiers liés à la planification écologique s’opère alors, avec l’implication renforcée d’Alexis Kohler, Secrétaire général de l’Élysée et Emmanuel Moulin, directeur de cabinet du Premier ministre.

La dissolution de l’Assemblée nationale de juin 2024 et l’arrivée de Michel Barnier à Matignon en septembre accélèrent la fragilisation du SGPE. Antoine Pellion perd sa « double casquette » au cœur du dispositif initial, outil essentiel en termes de coordination politique au sein des ministères. L’installation de François Bayrou à Matignon quelques mois plus tard, pourtant proche soutien d’Emmanuel Macron, ne change rien à l’affaire. Toute l’action gouvernementale est désormais tournée vers le vote d’un budget pour 2025.

L’influence du SGPE diminue en un an comme peau de chagrin. Et alors que la planification devait incarner une forme de « retour de l’État[5] » au travers d’un certain dirigisme social et économique, le Secrétariat général est déchu de son rôle de superviseur et de producteur de données pour se cantonner à un rôle de conseil et d’expertise. Antoine Pellion annonce finalement son départ du SGPE le 17 février 2025. Le recrutement du nouveau Secrétaire général sera opérationnel uniquement quatre mois plus tard en juin 2025 en se cantonnant à sa mission de conseil.

Le pouvoir politique français pris au piège du mythe de la sur-centralisation et de l’État-plateforme

L’histoire courte du SGPE entre 2022 et fin 2024 apparaît symptomatique des difficultés de l’État français à organiser la transition écologique. Il révèle plus précisément deux pathologies. La première est celle spécifique à la mode politique du moment chère au président de la République : c’est une start-up d’État dite agile, fortement politisée, dirigée par une équipe réduite venant principalement du monde du privé et participant délibérément à bousculer une administration « bureaucratique » marquée par son inertie.

Comme le président doublement élu l’a dit lui-même en 2017, il souhaite un État « plate-forme » qui innove et accompagne au lieu de sanctionner, qui gagne en productivité et en efficacité en épousant le numérique dans ses méthodes et ses modes d’organisation[6]. Mais le SGPE témoigne également d’un réflexe de sur-centralisation et de verticalité du pouvoir qui est profondément ancré dans les institutions de la Ve République[7] ainsi que dans l’histoire et les mythes politiques français[8].

Cette sur-centralisation prend une acuité particulière dans les deux mandats d’Emmanuel Macron comme l’ont illustré de nombreux épisodes dont un des plus manifestes fut la crise du Covid[9]. Le Président en exercice fait en effet le constat que l’appareil administratif d’État est trop rigide et incapable de traduire rapidement les décisions en actes tangibles. Le rapprochement de la décision toujours plus proche du pouvoir exécutif – du Président ou du Premier ministre – apparaît comme un gage d’efficacité puisqu’il permet d’enjamber les tutelles ministérielles pesantes.

Autrement dit, la verticalité du pouvoir serait plus que jamais perçue comme un gage d’efficacité qui semble être une réponse au contexte actuel marqué par une défiance sans précédent des citoyens envers la représentation politique[10]. Tout porte à croire que derrière cette recherche d’efficacité, c’est la restauration de la légitimité de la décision politique qui se joue.

Mais comme l’illustre la brève histoire du SGPE, le pari de la sur-centralisation se retourne néanmoins contre l’exécutif pour aboutir à l’effet inverse recherché : c’est-à-dire son inefficacité. En effet, la sur-centralisation de la décision s’expose à deux types d’« effets pervers ». Le premier est celui sa forte sensibilité aux effets contextuels. Plus le dispositif est proche de l’exécutif, plus il est soumis aux évolutions de l’agenda politique, qui en fonction des contextes peuvent être particulièrement brutaux. Là où l’action politique en matière écologique nécessite de penser l’action sur un temps long, la sur-centralisation vient au contraire amplifier les logiques court-termistes.

Le SGPE, qui cherchait à incarner un nouveau pouvoir au service d’un mouvement de fond et de long terme, a été balayé en quelques mois seulement par le premier mouvement social d’envergure qui prend l’écologie comme bouc émissaire. Dans le même ordre d’idée, le fonctionnement d’un dispositif aussi proche de l’exécutif repose aussi en grande partie sur des relations interpersonnelles fortes, comme l’illustre le tandem Élisabeth Borne – Antoine Pellion. Aussi, lorsque le Premier ministre change, c’est là la majeure partie de l’édifice qui s’effondre, faisant un triste écho aux inconstances ministérielles auxquelles le SGPE cherchait pourtant d’échapper.

Le second type d’effet pervers est d’ordre organisationnel. L’action publique se caractérise aujourd’hui comme un empilement d’organisations dont les frontières de compétences se chevauchent ou sont peu évidentes à cerner[11]. Il en résulte un important brouillage de l’action publique qui nuit à son efficacité. Le SGPE est une nouvelle illustration de cette thèse dans le secteur écologique. En effet, en souhaitant les dépasser, le SGPE vient s’ajouter aux prérogatives du Conseil de défense écologique, ou du MTE et du CGDD, pour ne citer qu’eux.

En perdant de son influence, le SGPE finit par devenir un nouvel acteur spécialisé dans le conseil et l’expertise qui vient se placer au même niveau que les organisations pré-citées et pré-existantes dans ce champ sans que l’on comprenne vraiment la compétence distinctive. C’est là une des caractéristiques centrales de ces dispositifs : même si leurs objectifs et leurs missions sont vidées de leur substance, ils ne meurent jamais réellement et viennent s’empiler aux autres déjà existantes. Ce « cercle vicieux néo-bureaucratique[12] » a, comme son nom l’indique, des conséquences délétères sur l’efficacité de l’État : les chevauchements de compétences ou l’absence de division claire entre différentes organisations brouille la lisibilité de la division du travail administratif pour ses usagers et augmentent les coûts de coordination entre eux.

Pire, cet empilement d’organisations dilue les moyens publics puisqu’ils sont désormais non plus affectés à une seule et même organisation ayant une mission précise mais bien à plusieurs. Il en va ainsi désormais de la transition écologique où plusieurs organisations se battent les parts d’un même budget national qui devrait, du reste, être consolidé et augmenté[13].

En somme, le bilan d’un dispositif comme le SGPE est sans appel : conçu pour agir dans le temps long, il s’expose au contraire aux logiques politiques contextuelles et court-termistes. Ensuite, conçu pour enjamber la sectorisation, il contribue finalement à l’amplifier et à diluer les moyens humains et financiers de l’action publique en matière environnementale.

Le SGPE illustre combien la croyance du pouvoir vertical comme levier d’efficacité enferme en réalité à l’inverse une très grande fragilité et participe de ce fait à l’impuissance de l’État. Cette réflexion déjà ancienne pour la science politique française[14] prend aujourd’hui des proportions inquiétantes au vu de ses conséquences sur la transition écologique mais aussi et plus généralement sur la vie démocratique. Une des causes majeures du succès du populisme et de la si forte défiance envers le pouvoir politique réside en effet dans le sentiment que celui-ci est impuissant face aux grands défis contemporains[15], dont la transition écologique.

En somme, le défi de la transition dépend donc aussi et peut-être avant tout de la capacité de l’État à remettre en cause les sous-bassement profonds de sa culture institutionnelle et du mythe français du décideur-sauveur qui semble hanter plus que jamais le président actuel. Il est temps d’acter qu’aucune politique nationale ne sera jamais à l’abri des soubresauts politiques, ce qui est in fine sans doute une bonne chose sur le plan démocratique. Dès lors, pensons la transition écologique avec ceux qui la rendent effective au quotidien : la véritable planification écologique ne pourra se faire qu’avec les territoires, en s’appuyant sur les collectivités locales.

[1] Sandrine Maljean-Dubois, Stéphanie Vermeersch et Agnès Deboulet, Les sociétés face aux défis climatiques, CNRS éditions, 2024.

[2] Pierre Rosanvallon, La légitimité démocratique. Impartialité, réflexivité, proximité, Éditions du Seuil, 2010.

[3] Pierre Lascoumes, « Les politiques environnementales », Politiques publiques 1 : La France dans la gouvernance européenne (dir. Olivier Borraz et Virginie Guiraudon), Presses de Sciences Po, 2008.

[4] Décret n° 2022-990 du 7 juillet 2022 relatif au secrétariat général à la planification écologique.

[5] Jacques Chevallier, L’État en France. Entre déconstruction et réinvention, Gallimard, 2023

[6] Citations extraites du discours prononcé par Emmanuel Macron le 15 juin 2017 au Salon Viva Tech à Paris

[7] Nicolas Rousselier, La force de gouverner. Le pouvoir exécutif en France, XIXe -XXIe siècles, Gallimard, 2015.

[8] Éric Roussel, « Le sauveur dans l’histoire de France », Revue des deux mondes, avril 2023.

[9] Henri Bergeron, Olivier Borraz, Patrick Castel et François Dedieu, Covid-19 : une crise organisationnelle, Presses de Sciences Po, 2021.

[10] Baromètre Cevipof février 2026.

[11] Henri Bergeron, Patrick Castel, « L’organocène. Du changement dans les sociétés sur-organisées », Presses de Sciences Po, 2024.

[12] Patrick Castel et Léonie Hénaut, « Création organisationnelle et cercle vicieux néo-bureaucratique » dans La société des organisations (dir. Olivier Borraz), Presses de Sciences Po, 2022.

[13] « La transition écologique », Rapport public de la cour des comptes, Septembre 2025.

[14] Patrick Gibert, Jean-Claude Toening, « La modernisation de l’État. Une promesse trahie ? », Classiques Garnier, 2019.

[15] Marc Lazar, Pour l’amour du peuple. Histoire du Populisme en France. XIXe-XXIe siècle, Gallimard, 2025.